上海市人大常委会


上海市供水管理条例
上海市人大常委会


（1996年6月21日上海市第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1996年10月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 供水水源管理
第三章 供水工程建设
第四章 供水设施保护
第五章 供水用水管理
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强供水管理，维护供水企业和用户的合法权益，保障生活、生产用水和其他建设用水，发展供水事业，根据有关法律和国务院《城市供水条例》，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称供水，是指原水供水、公共供水和自建设施供水。
第三条 本条例适用于本市行政区域内供水、用水及其相关管理活动。
第四条 上海市公用事业管理局（以下简称市公用局）是本市供水行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市给水管理处（以下简称市给水处）负责对本市供水行业实施日常的监督和管理，并实施本条例规定范围内的行政处罚。
各县和浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区建设行政管理部门（以下简称县（区）建设行政管理部门）负责本县（区）供水范围内的供水管理，业务上受市公用局领导。
本市有关行政管理部门应当按照各自职责，协同实施本条例。
第五条 市、县（区）人民政府应当将供水事业纳入国民经济和社会发展计划。
市公用局应当根据本市城市建设和社会经济发展的实际需要，编制全市供水发展规划，经市城市规划部门综合平衡后，纳入城市总体规划。
第六条 本市供水工作实行开发水源与计划用水、节约用水相结合，保障供水与确保水质相结合的原则。
第七条 本市实行有利于供水事业科技进步的政策，鼓励供水和节约用水科学技术研究，推广先进技术，改善水质，提高水的重复利用率。
第八条 对在本市供水、节约用水工作中作出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府及其有关部门给予奖励。

第二章 供水水源管理
第九条 市人民政府应当组织市城市规划、水利、地质矿产、公用事业、环境保护部门编制本市供水水源开发利用规划。
第十条 编制供水水源开发利用规划的基本原则：
（一）符合本市开发利用水资源和防治水害综合规划的要求，并与水长期供求计划相协调；
（二）优先利用地表水，严格控制和合理开采地下水；
（三）优先保证生活用水，统筹兼顾工业用水和其他建设用水。
第十一条 以地表水作为供水水源的，应当向水利部门办理取水许可；以地下水作为供水水源的，应当向市公用局办理取水许可。
第十二条 严格保护地下水源。
用于人工回灌地下的自来水水质，应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准。
有下列情形之一的，不予批准取用地下水：
（一）可以利用地表水供水的；
（二）在地下水超采区域内的；
（三）在建筑物或者构筑物安全保护区内的；
（四）易造成地下水污染的。
第十三条 市和区、县环境保护部门应当会同市公用局和同级城市规划、建设、水利、卫生等部门按照国家规定的标准，在供水水源地划定饮用水水源保护区，报同级人民政府批准后公布，并对饮用水水源实施保护和管理。

第三章 供水工程建设
第十四条 供水工程的新建、改建、扩建，应当按照本市供水发展规划及其年度建设计划进行。
供水工程的新建、改建、扩建，应当按照规定的审批权限，经市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及其他有关部门审核批准后实施。
第十五条 用水单位需要增加公共供水量的，应当缴纳自来水增容费。自来水增容费由市、县（区）人民政府统一用于供水工程建设。
第十六条 建设单位应当将供水工程的设计、施工任务委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担。禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承担供水工程的设计、施工任务。
供水工程的设计、施工应当遵守国家和本市的有关技术标准和规范。
第十七条 供水工程竣工后，组织验收的部门应当通知市给水处或者县（区）建设行政管理部门参加验收。
未经验收或者验收不合格的供水工程，不得投入使用。

第四章 供水设施保护
第十八条 在供水设施的上下或者两侧应当划定安全保护范围。在安全保护范围内，禁止从事下列活动：
（一）建造建筑物或者构筑物；
（二）开挖沟渠或者挖坑取土；
（三）打桩或者顶进作业；
（四）其他损坏供水设施或者危害供水设施安全的活动。
第十九条 在原水引水管渠的上下或者两侧，应当划定保护范围和控制范围，并设置保护范围的永久性识别标志。
在原水引水管渠的保护范围内，禁止从事危及管渠、输水安全和原水水质的活动。
第二十条 在供水输配管道及其附属设施的上下或者两侧埋设其他地下管线的，应当符合国家和本市的有关技术标准和规范，并遵守管线工程规划和施工管理的有关规定。
在供水设施安全保护范围外从事建设工程施工可能影响供水设施安全的，建设单位应当在开工前向供水企业查明有关情况；建设工程施工时影响供水设施安全的，建设单位应当与供水企业商定相应的保护措施，并会同施工单位组织实施。
第二十一条 任何单位和个人不得擅自改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施。
建设工程确需改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施的，建设单位应当在申请建设工程规划许可证前，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门审批。经审核批准的，建设单位应当会同施工单位和供水企业采取相应的补救措施。

第五章 供水用水管理
第二十二条 供水企业应当经市公用局资质审查合格并经工商行政管理部门登记注册后，方可从事供水经营活动。
第二十三条 供水企业应当按照国家有关规定实行职工持证上岗制度。
第二十四条 供水企业应当设置水质检测机构，建立、健全水质检测制度，确保供水水质符合国家规定的标准。自来水供水企业应当确保供水水质符合生活饮用水卫生标准。
市公用局、县（区）建设行政管理部门和市、区、县卫生部门应当按照各自职责定期对公共供水全过程进行水质监测。
第二十五条 供水企业应当在供水输配管网上设立供水水压测压点，做好供水水压的测压工作，确保供水水压符合规定的标准。
市公用局、（县）区建设行政管理部门应当对供水水压进行监测。
第二十六条 供水企业或者供水设施权属单位应当按照各自职责对供水设施进行检修、清洗和消毒，确保其正常、安全运行。
第二十七条 原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业和供水设施权属单位应当按照规定的供水水压标准，保持不间断供水，禁止擅自停止供水。
因供水工程施工或者供水设施检修等原因，确需临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当经市公用局或者县（区）建设行政管理部门批准，并在临时停止供水或者降低供水水压的二十四小时前通知用户。
第二十八条 供水设施在运行中发生故障时，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修，并在二十四小时内抢修完毕，但特殊情况除外。抢修时应当采取有效的安全和卫生防护措施。
因不可抗力事件或者供水设施抢修等原因，临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在抢修的同时通知用户，并向市公用局或者县（区）建设行政管理部门报告；连续超过二十四小时不能正常供水的，原水供
水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当采取应急供水措施，保证生活用水的需要。
供水设施抢修时，有关单位和个人应当给予支持和配合，不得阻挠或者干扰抢修工作的进行。
第二十九条 本市公共供水的用水单位自行建设供水进户计量水表以外的供水输配管道及其附属设施，经公共供水企业验收合格后，方可投入使用，并实施统一管理。
第三十条 自建设施供水管网系统需与公共供水管网系统连接的，有关单位应当在征得公共供水企业同意后，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及同级卫生部门审核批准，并在管道连接处采取必要的防护措施。
禁止将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接。
第三十一条 供水企业与用户应当签订供用水合同。
供水企业应当对用户的用水装表计量，并按照规定期限抄表。
供水企业应当按照规定向市给水处或者县（区）建设行政管理部门填报供水统计报表。
第三十二条 供水价格由市公用局或者县（区）建设行政管理部门拟定，经同级物价部门审核后，报同级人民政府批准。
第三十三条 用户应当按时缴纳水费。
禁止用户下列行为：
（一）在供水输配管网上直接装泵抽水或者采用其他方式盗用供水；
（二）擅自向其他单位或者个人转供公共供水。
第三十四条 消防供水设施实行专用。因特殊情况确需通过消防专用供水设施用水的，应当征得供水企业的同意，并报公安消防部门批准。
第三十五条 本市实行计划用水和节约用水。
市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对用水单位核定并下达年度和月度用水计划指标，并按月进行考核。
超计划用水的单位，对超计划部分除缴纳水费外，还应当缴纳加价水费。
第三十六条 供水设备、供水管材和用水器具应当符合国家标准或者行业标准或者地方标准。地方标准由市公用局协同市技术监督部门制定。
禁止生产、销售和使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具。
市公用局应当会同市技术监督部门对供水设备、供水管材和用水器具的开发和使用进行监督。
第三十七条 市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对供水企业安装的计量水表进行检测。
按照规定列入强制检定目录的计量水表，应当由市技术监督部门资质认可的计量检定机构进行强制检定。

第六章 法律责任
第三十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门责令其停止违法行为，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处
分：
（一）违反供水发展规划及其年度建设计划或者未经批准兴建供水工程的；
（二）无证或者超越资质证书规定的经营范围进行供水工程的设计或者施工的；
（三）未按照国家规定的技术标准和规范进行供水工程设计或者施工的。
第三十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）供水水质或者用于人工回灌地下的自来水水质不符合国家规定标准的，责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；
（二）供水水压不符合规定标准的，责令其限期改正，并可处以二千元以上二万元以下的罚款；
（三）未按照规定对供水设施进行检修、清洗、消毒或者在供水设施发生故障后未在规定时间内组织抢修的，责令其限期改正，并处以一千元以上一万元以下的罚款；
（四）未按照规定履行临时停止供水或者降低供水水压的通知义务的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（五）擅自停止供水或者未按照规定采取应急供水措施的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（六）未按照规定装表计量或者抄表的，责令限期改正，并可处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以责令其停业整顿；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局予以处罚：
（一）未经批准擅自取用地下水的，责令其停止取水，并限期将深井填实；
（二）未经资质审查擅自供水的，责令其停止供水，并处以五千元以上五万元以下的罚款。
第四十一条 本条例第三十八条、第三十九条、第四十条规定的行政处罚，市公用局可以委托市给水处实施。
第四十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：


（一）损坏供水设施或者危害供水设施安全的；
（二）涉及供水设施的建设工程施工时，未按照规定的技术标准和规范施工或者未按照规定采取相应的保护或者补救措施的；
（三）使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具的；
（四）擅自改装、迁移、拆除供水设施或者经批准但未采用相应补救措施的；
（五）擅自将自建设施供水管网系统与公共供水管网系统连接的；
（六）将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接的。
有前款第（四）、（五）、（六）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）盗用供水的，责令其限期改正，向供水企业补缴供水水费，并处以补缴供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（二）擅自转供公共供水的，责令其限期改正，并处以转供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（三）阻挠或者干扰供水设施抢修工作的，责令其改正，并处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款第（一）、（二）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十四条 市公用局或者市给水处或者县（区）建设行政管理部门违法审批，或者作出其他错误决定，由上级行政机关责令其纠正，或者予以撤销；造成直接经济损失的，依法赔偿。
第四十五条 对违反本条例的行为，除本条例已规定处罚的外，由有关行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 供水行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 当事人对行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第四十八条 本条例有关用语的含义：
（一）供水企业，包括原水供水企业、公共供水企业和自建设施供水企业。
（二）原水供水，是指原水供水企业以原水引水管渠及其附属设施，向自来水供水企业提供水源。
（三）公共供水，是指自来水供水企业以公共供水输配管道及其附属设施，向单位和个人的生活、生产和其他建设提供用水。
（四）自建设施供水，是指有关单位以其自行建设的供水输配管道及其附属设施，主要向本单位的生活、生产和其他建设提供用水，不包括农业生产、渔业和畜牧业的自建设施供水。
（五）供水设施，包括自来水处理厂和供水专用的取水口、水库、水池、深井、引水管渠、输配管网、泵站、公用给水站、房屋水箱等。
第四十九条 原水引水管渠保护、计划用水和节约用水、取水许可制度实施、自来水增容费的征收和使用等具体规定，由市人民政府制定。
第五十条 本条例自1996年10月1日起施行。



1996年6月21日
关于完善我国提起公诉证据标准的几点反思

周冬平*
（中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073）


内容提要：我国刑事诉讼法以“案件事实清楚，证据确实、充分”作为人民检察院提起公诉的证据标准，显然具有不科学性，缺乏具体操作性。本文通过对这一问题的反思，并与国外的相关做法相比较，从而提出自己的一些看法。
关 键 词：提起公诉 证据标准 司法审查
一、引言
人民检察院作为公诉机关，是以国家的名义向人民法院指控特定的犯罪，请求人民法院审理并对被告人判处刑罚。提起公诉的决定一经作出，就会产生一系列的法律后果，这不仅限定了人民法院审判的范围，而且更重要的是政府针对特定公民的刑事追究程序正式启动，使被告人处于被追诉的地位，其自由、财产乃至生命面临着被剥夺的危险。可以说，提起公诉是刑事诉讼中相当重要的一个阶段，这不仅关系到国家的法律能否得到正确地实施，而且直接关系到每个公民的基本人权能否得到政府的尊重与保障。然而，在我国的司法实践中，人民检察院在提起公诉时似乎顾虑重重，作法很不统一：一方面，人民检察院极力追求起诉的成功率，强调有罪判决率，对没有十足把握指控成功的案件不愿起诉。 此举极易导致对大量犯罪，特别是重大的犯罪疏于追究，不利于国家法律的贯彻实施；另一方面，检察机关有时又滥用公诉权，对一些明显不具备起诉条件的案件或根本就无望获得有罪判决的案件提起了公诉，从而进入了实体审理，既极大地浪费了国家有限的司法资源，又导致被告长期被羁押，徒增了讼累，甚至造成冤假错案。为什么会造成这种状况呢？说到底就在于没有确立一个科学而完善的公诉的证据标准。所谓公诉的证据标准，是指人民检察院在审查起诉后，决定提起公诉时所掌握的证据需要达到何种程度才可以决定向人民法院起诉。长期以来，由于我国刑事诉讼法对于提起公诉的证据标准规定的不科学性并缺乏具体操作性，而且学界对于这一问题又缺少很深入的研究，从而导致司法实践中的一些混乱现象。在此，我就这一问题谈谈我的个人的一些看法，以期抛砖引玉，引起大家对这一问题的重视。
二、我国现行刑诉法对起诉证据标准的规定及其反思
我国《刑事诉讼法》第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的、应当作出起诉决定。”由此看来，我国法律对人民检察院提起公诉的证据标准应当是“案件事实清楚，证据确实、充分”。所谓“犯罪事实清楚”，是指构成犯罪的各项要件以及定罪量型的各种情节都必须是清楚的、真实的。而“证据确实充分”是对用以确定案件事实证据的质和量的要求，它要求每一证据都必须是已查证属实，并且案件事实的各个要件都有相应的证据予以证明，证明之间、证据与案件事实之间的矛盾得到排除，全案的证据形成一个闭合的锁链。由此得出的结论具有唯一性、排他性。这种证据标准往往又被人称之为“客观事实”的证明标准。
以“客观真实”作为提起公诉的证据标准，而且我们可以发现，其实这一标准与人民法院作出有罪判决时所适用的证据标准是一致的，这已引起了法学界广泛的争议。那么该如何评价这一证据标准呢？目前基本上形成了两种主要意见：一种意见认为，我们应当坚持而不应当降低现行法规定的公诉证据标准，它要求检察机关在提起公诉时要慎之又慎，有利于保障人权，防止冤假错案，并认为“中国法律对于提起公诉要求较高的证据标准，是与中国特有的诉讼构造和证据规定相适应的。在流水作业式的诉讼构造没有得到切实充实以前，中国现行法规定的公诉证据标准应与定罪的证据标准相同，决不能轻易降低！”[1]另一种意见则认为，我国的公诉证据标准太高，不切实际，不具有操作性，而且也不利于节约诉讼成本，不符合法律适用中的及时性原则；认为“从一定意义上讲，移送审查起诉和提起公诉并不能决定犯罪嫌疑人和被告人的命运，为了兼顾诉讼效率，没有必要达到‘事实清楚、证据确实、充分’的程度”。[2]主张“只要人民检察院认为案件已达到定罪标准，有定罪的可能，就应当起诉”。[3]还有学者认为，刑事诉讼是一个渐进过程，是有层次性的，在立案、逮捕、侦查终结、提起公诉与判决各个阶级应有不同的程序证明标准，提起公诉的证据标准不能等同于定罪证据标准。[4] 对于第一种观点，就目前的现状而言是很有道理的，但我认为这一观点有着理想化的倾向，又过于原则性，不能更好地指导司法实践，不利于全面地实现刑事诉讼目的。从整体而言我更倾向于第二种观点。在此，我认为，要把握与完善提起公诉的证据标准，就应当对下面的一些问题予以关注与反思：
1、在确立提起公诉证据标准时，一定要注意对刑事诉讼的两大目的，即惩罚犯罪与保障人权，进行全面而慎重地权衡。刑事诉讼目的是整个刑事诉讼的灵魂，对具体诉讼程序的设计起导向性作用。在现代法治国家中已确立了刑事诉讼的两大目的：惩罚犯罪与保障人权，并要求兼顾两者平衡，而不能只片面强调一个方面。[5]由于检察机关是代表国家提起公诉，是以强大的国家强制力为后盾的，无论是对于维护社会秩序还是对于保障公民权益都会产生巨大影响。因此检察机关必须要正确运用其这一职权，而要正确运用这一权力，又必须设立适当的证据标准：如果这个标准过宽过低，对许多显然证据不足的案件提起了公诉，那不仅会浪费国家司法资源，更重要的是会严重损害公民的人权，这与保障人权的刑事诉讼目的及国际人权保障的基本要求是相违背的；相反，如果这个标准过高过严，检察机关在行使公诉权时就会过分谨慎，求全责备，不敢冒任何风险，这会使一些应该打击而且有可能定罪的罪犯逃脱法网，甚至会放纵一些犯罪性质严重、社会影响极其恶劣的犯罪分子，这又明显背离了惩罚犯罪、维护社会稳定的刑事诉讼目的，也背离了检察机关的职责要求。目前我国以“客观真实”作为提起公诉的证据标准，虽然在保障人权，防止将无辜的公民带入审判方面有一定的积极作用；但同时，我们也看到这一过高的标准往往又会束缚检察机关的手脚，影响其发挥追诉犯罪，维护社会稳定的职责。因此，在确定提起公诉的证据标准时，应当做到宽严适度，全面兼顾刑事诉讼两大目的。
2、确立提起公诉的证据标准，应当适应庭审方式的变化并要注意观念的转变。在过去，法院庭审实行“书证中心主义”，其审判基本依据是检察院提供的案卷，一般情况下，这些案卷中形成的证据足以决定被告人的命运。因此，要求检察院提起公诉的证据标准与法院的有罪判决的证据标准相一致是情有可原的。可是，刑事诉讼法修改后，确立了以法官中立、控辩双方积极对抗为特征的新的庭审模式。这时，由于被告人及其辩护人诉讼权利的扩大，庭审对抗性的增强，庭审中的不确定性因素大大增加，这导致起诉与支持公诉的难度加大，检察机关在提起公诉时认为“案件事实清楚，证据确实充分”，经庭审后，其主张未必能得到法庭的支持并产生有罪的判决。在这种背景下，抬高提起公诉的证据标准以至于等同于法院作出有罪判决的证据标准，显然是不合时宣的，也是没有必要的。提起公诉也并不意味着案件的终结，检察机关只要在刑事诉讼中尽力量发挥了职能作用，有理有据地提起了公诉，就不应当有其他过多的顾虑。毕竟，法院才是案件的最终裁决者，审判的结果不是衡量起诉质量的唯一标准。因此，只要检察官尽其所能，履行了自己的职责，就不能根据判决结果予以苛责。
3、确立提起公诉证据标准，还存在着一个由谁来评价与审查的问题。公诉权的发动直接关系到惩罚犯罪与保障公民人权的刑事诉讼双重价值。为防止无故不提起公诉，更为了防止无根据地决定公诉或恶意追诉，要求从立法上明确提起公诉的证据标准不仅是控诉机关所自行掌握的“行业标准”，而且应当在进入实体审判前对其提起公诉的案件进行一定的司法审查，确保提起公诉的合法性。因此，对一个案件是否应当提起公诉，是否达到起诉的证据标准，要引入司法审查，这既可以防止恶意追诉，侵犯人权，又可以使一些明显不能定罪的案件及早分流，节约司法资源。在当前，由于庭审制度的改变，对公诉案件的审前审查由实体审查改为程序审查，只要检察机关提起公诉时，“起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的”，法院就应当开庭审判。这也就是意味着对于检察院提起的公诉案件，法院没有权力在开庭前就其是否达到法定的证据标准进行审查。这样，提起公诉的证据标准便成了检察机关自行掌握“行业标准”。公诉权也就成了一种失去制约的国家权力，如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”因此，完全应当在检察机关之外设立一个独立的机构。对人民检察院提起公诉的案件进行审查，判断是否达到法定的证据标准。
三、借鉴国外的相关经验
他山之石，可以攻玉，国内学术界目前对于我国应采用怎么样的提起公诉证据标准有着不同意见，在此，我们可以先通过比较研究的方法，了解一下国外的相关经验，从而为我国公诉证据标准的完善提供一些新的思路。
大陆法系国家一般通过成文制定法明确检察机关对于提起公诉的证据标准，而英美法系则往往通过一系列的判例、单行法规或者是一些行业的规则对此作出规定。尽管两者在表现形式、话语表达和具体操作上有诸多的不同之处，然而通过了解与比较，就可以发现，对于检察机关提起公诉的证据标准及相关的作法上，有许多共同的地方：
1、提起公诉是件很慎重的事，要求检察机关在作出起诉决定时必须要有足够的证据证明犯罪事实。法国法规定，检察官在决定起诉时，应以追诉的合法性与适当性两方面进行审查，要求检察官有“明显理由”认为发生了犯罪；德国刑事诉讼法则明确起诉必须有“足够的事实根据”，也就是“有充分的犯罪嫌疑”，很有可能被法院判决有罪；日本则要求检察官严格掌握提起公诉的证据标准，要求“根据确定的证据，有相当大的把握可能作出有罪判决，反之不得决定起诉”；英国的《皇家检察官条例》要求“检察官必须确信对每个被告人提出的每一项指控都有足够的证据提供现实的定罪预期”，正如英国总检察长1983年发布的《刑事起诉准则》指出：“不能只看是否存在足以构成刑事案件的证据，还必须考虑是否会合理地导致有罪判决的结果，或考虑在一个依法从事的无偏见的陪审团时，有罪判决比无罪开释是否具有更大的可能性。”而在美国，其律师协会制定的《职业责任守则》规定：“在明知或显然没有合理把握支持指控的情况下，检察官或其他政府律师不得提起或导致提起刑事指控。”
2、提起公诉的证据标准不能太高，并不要求必须达到法院有罪判决所要求的证明程度。在大陆法系国家，法院作出有罪判决时必须根据已经合法调查的证据形成被告人有罪的“内心确信”；在英美法系国家，法院对于进入正式审判程序的案件，由控方向事实的裁判者举证证明，只有当控方履行证明责任达到“排除合理疑问”的程度时，事实的裁判者才能判决被告人有罪。无论大陆法系还是英美法系国家都认为审查起诉时所依据的证据不完全等同于法庭审理时所可能提出的证据，检察官在决定起诉时对于证据证明力的判断具有一定程度的不确定性。而且，起诉并不意味着侦查的终结，控方在决定起诉后仍可以继续收集有关的证据。因此，没有必要要求公诉证据标准必须达到最终足以定罪的程度。相比法院作出有罪判决时的“排除一切合理怀疑”或“内心确信”的证据标准，提起公诉时一般只要求达到“清楚和有说服力的证据证明”、“有合理的根据”、“有明显的理由”等证据标准，这显然要低于法院作出有罪判决的证据标准。
3、与整个证明标准的体系相联系，建立一个对不同性质的案件和案件的不同事实进行有层次的区分对待。根据英美法系证据法的规定，将证明标准的程度分为九种；①而大陆法系国家，则实行自由心证的证据制度，将心证划分成四个等级，②针对不同的诉讼程序或诉讼行为，采用不同的证明标准。与其相适应，就检察机关提起公诉而言，也往往针对不同性质的案件，采用不同的证据标准，体现了区分对待的原则：对于那些严重威胁社会的犯罪，要求采取更为积极起诉的态度，建立较低的证据标准，只要检察机关尽量搜集的证据建立了“有根据的内心确信”或“盖然的心证”，就可以提出公诉；美国的《刑事检控准则》第9条规定：“对于那些严重威胁社会公众的案件，即使检察官所在的司法管辖区的陪审团往往对被控犯有这类罪的人宣告无罪，检察了也不得因此而不予起诉”；而对较轻微的、社会危害性较小的犯罪，则设立较高的证据标准，如证据不是十分充分，可以转为其他方式处理而不提起公诉，有利于保障人权并节约司法资源。同时，对于案件不同方面的事实也都有不同的证据标准，呈现出一个多层次的证明体系，而不象我国那样要求整齐划一的“案件事实清楚，证据确实、充分”。由于其规定十分繁琐，在此就不予赘述。
4、普遍要求对提起公诉案件是否达到法定证据标准进行司法审查。为了防止检察官或起诉律师无根据地决定起诉或者恶意追诉，对重罪案件在提起公诉后，实体审理之前进行司法审查，由职业法官、治安法官或大陪审团对控诉证据是否达到法定的证据标准进行审查。这种审查主要有两种模式：一种是“审判过滤型”，即由法院对已经提起公诉的案件审查其是否有必要进入实体审理，防止将无需审判的案件交付审判，防止浪费司法资源和保障被告人人权，这大体上为职权主义诉讼的国家所采用；另一种为“公诉审查型”，即由中立的第三方——预审法官或大陪审团从证据方面对控方追诉行为是否合法进行审查，着重于保障被告人免受无根据的追诉，当事人主义诉讼模式的国家基本上采用这一方式。虽然各国在审查的组织机构、内容、具体程序及审查后的处理上有所不同，但都竭力防止提起公诉的证据标准仅仅成为检察机关自己的“行业标准”，而且是一种必须接受司法审查的“法定标准”，既有利于及时追诉犯罪，又有利于保障人权。
四、谈谈个人的几点想法
任何诉讼程序的启动都需要有相应的证据来支持，检察机关提起公诉同样也需要有相关的证据。但要求检察机关在提起公诉时即掌握了“确实充分”的证据，并以此能够查明所有的案件事实，这显然不合乎诉讼规律，具有某种不现实性和理想化的倾向，正如有学者所言“极力探寻案件事实是司法的本能，是控辩双方（尤其是控方）竭立发现的目标，但不能以无所不知的神的标准来要求司法工作者。应打破虚幻的美梦，让客观真实说走下神坛，走出人为编织的迷宫”。[6]那在我国应怎样去确立一个较为完善的公诉证据标准呢？基于以上的反思，我下列谈谈个人的想法：
1、改变目前要求达到“客观真实”的起诉证据标准，从而建立一个适当的主客观相结合的证据标准，使之具有明确性与可操作性。提起公诉的证据标准不能定得太低，以防止检察机关滥诉，侵犯人权；但也不能定得太高、太原则化，那又不利于追诉犯罪，维护社会公共利益。因此，在确定这一标准时，一定要把握好适当的原则。那么怎样去衡量“适当”呢？我们可以从主客观两个方面把握：
（1）从客观上说，并不要求检察机关掌握的证据能够达到“客观事实”的证明标准，只是要求检察机关应掌握“足够的证据”，能够证明案件的基本事实。所谓“足够的证据”可以从下面方面去考查：①也能够据以确认一定事实的基本证据已经收集，并且基本证据之间能相互映证，没的根本的、不能解释的、无法解决的矛盾。②收集的证据能够使案件基本事实清楚，即对定罪量刑有重要影响的事实都有相应质量与数量的证据证明。根据现有的证据，有定罪的较大可能性。
（2）从主观上讲，要求根据现有证据，能够使办理案件的检察官形成相应的内心确信，有合理的理由应提起公诉。证据作为证明案件事实的材料，是判断案件的证据，需要有判断者的主观感受。检察人员通过调查证据与审查证据，依据自己的良心、社会经验与职业道德，能够建立对犯罪嫌疑人有罪的内心确信。“如果办案人员自己都无把握，似是而非，对犯罪嫌疑人是否有罪还拿不准，存在疑虑，这样的案件就不应起诉，因为自己都未真诚确信，又怎能说服法庭确认指控事实呢？”[7]当然，这种内心的确信，只是检察官单方的，是“盖然的确实心证”，与有罪判决时法官经双方辩论后形成的“内心确信”或“排除合理怀疑”是有区别的。
2、应当针对具体案件，实行有区别的、多层次的证据标准。正如毛泽东同志所讲，没有区别就没有政策，在提起公诉的问题，也应当体现区分对待的政策。主要表现在：
（1）对于性质不同的罪行区分对待。根据国外的做法，对性质越严重的案件，在起诉时越适用较低的证据标准。我们也可以学习这一经验，对于那样严重危害社会、影响十分重大的案件，比如当前十分猖獗的毒品犯罪、黑社会性质犯罪、杀人抢劫犯罪等，应采取更为积极的起诉态度，在尽量收集证据的基础上，只要求检察机关建立了有根据的内心确证，并有定罪可能，就应疑无迟疑地提起公诉。对于仍没有收集到的证据与尚没查清的事实，可以在提起公诉后继续侦查收集、查明。这尽管会有很大的风险，但对于震慑犯罪分子，平息民愤，维护社会的公共利益有积极的意义；而对于较轻微的、社会危害性小的犯罪，如果证据不是十分充分，则可以转为其他方式处理而不提起公诉，有利节约司法资源和保障人权。
（2）对于实体法事实和程序法事实行有差别的证据标准。在审查起诉时，对与犯罪构成相关的事实要求达到较高的证据标准，而对于那些与定罪量刑关系不大的事实，则可以采用“优势证据”标准；而对于程序法上的事实，如当事人申请回避、申请变更强制措施、诉讼期限等，可以适用较低的证据标准，有利于刑事诉讼顺利有效地进行。[8]
3、建立审前预审法官审查制度。1996年修改刑事诉讼法以后，将庭前审查由实体审查为主改为程序审查为主，这虽然有利于克服原来法院审理中“先判后审”，使庭审成为走过场的现象，增强了对抗性，体现了程序公正，但也意味着公诉权失去了应有的制约，往往导致检察机滥用起诉权，往往将应当提起公诉的案件不起诉，放纵了犯罪分子，或者将那些根本就不应该起诉的案件又诉诸法庭，浪费了司法资源，增加了被告人的讼累。因此，建议在法院内部设立一个预审机构，由独立的预审法官行使对提起公诉案件的审查工作，判断其是否达到了法定的证据标准，当然这一标准是低于庭审法官做出有罪判决的证据标准，仅是审查是否有“足够的证据”，能证明“案件基本事实”，有定罪的可能性。在这里，预审法官不得参加正式的庭审，以免将其形成的预断带入法庭审理中。对于预审法官认为达到法定起诉标准，不能提起公诉的案件，检察院和被害人有异议时或有新的证据时，有权申请要求复审。同时，在预审阶段，还可以由预审法官主持，进行双方的证据展示，并解决一些程序性问题，为庭审作好准备。
4、要不断地完善相关的配套措施。改革是一种系统工程，需要从各个方面加以保障，要完善我国的公诉证据标准，起码要完善下列相关制度：
（1）改变检察机关和检察官的工作评价标准，不能单纯以有罪判决作为工作质量的指标，检察机关作为公诉机关，应当承担起追诉犯罪的职责，应树立起慎重而积极的起诉方针，只要其尽心尽力了，即使对一些应当指控的犯罪没有成功地支持公诉，也是无可指责的，以保护检察人员的积极性；
（2）不断提高检察人员的素质，完善检察官任用制度。徒法不足以自行，在庭审方式改革的新形势下，对检察官提出了更高的素质要求。没有高尚的道德修为，没有较高的法律素养，就不能适应新形势下庭审的要求，就不能正确地把握起诉证据标准，更不能有力地支持公诉，提高公诉的质量。
（3）废除检察机关承担赔偿责任的规定。根据原有规定，对于法院宣告无罪的案件，检察机关应当进行赔偿，这使检察机关在审查起诉时顾虑重重，不能更好地履行职责。建议将逮捕与羁押的批准权由检察机关转移给法院，设立专门的国家赔偿基金。


参考资料：
[1] 孙长永：《提起公诉证据标准及其司法审查的比较研究》，载《中国法学》2001年第4期。
[2] 黄达亮：《我国刑事证据标准之不足》，载《人民检察》2001年第3期。
[3] 张穹主编：《公诉问题研究》，中国人民公安大学出版社2000年版第332页。
[4] 参见宋世杰：《证据学新论》，中国检察出版社2002年版第256-257页。
[5] 参见徐静村主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社1997年版第69页。
[6] 陈卫东、刘计划：《关于完善我国刑事证明标准体系的若干思考》，载《法律科学》2001年第3期。
[7] 龙宗智：《相对合理主义》，中国政法大学出版社1999年版第305页。
[8] 参见汪海燕、范培根：《论刑事证明标准层次性：从证明责任角度的思考》，载《政法论坛》，2001年第5期。