行政诉讼程序不具有审理婚姻效力的“合法资格”

——靠几例“歪打正着”的案件，撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦

王礼仁

目前处理婚姻效力纠纷的立法和司法机制在其职能定位、执法权力配置、诉讼路径选择等方面均存在明显错误。一是行政权与司法权混淆；二是行政诉讼与民事诉讼混淆；三是部门之间职能混淆。解决婚姻效力纠纷的部门重叠，职能交叉，既有分工不明，也有分工错误；既有重复交叉，越权越位，又有盲点死角，该管的案件无人管。处理婚姻效力纠纷虽然有行政复议、行政诉讼和民事诉讼三大机制，但由于权力配置不合理，庞大的机构体系却无法解决实际问题，婚姻效力纠纷诉讼难与裁判乱的现象十分严重。对此必须改革。改革的重点是婚姻效力纠纷管辖权应当再分配。要进一步优化执法资源，整合执法机关，消除诉讼岔路，建立直达诉讼专线，以提高司法效率，节约司法资源，方便当事人诉讼。要实现这一目标，必须彻底废除婚姻效力纠纷行政复议和行政诉讼，凡涉及婚姻是否成立或有效的案件，统一由法院主管，按民事程序处理。对此，我在《反婚姻诉讼分裂法》一文有论述。[1] 这里不再赘述。

但行政诉讼这种判决一直在延续。今天（2013年10月24日）《人民法院报》还 刊登了《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》（“案例指导”）一文，该文肯定了一、二审法院撤销限制行为人离婚证的判决。[2]

这个案件的实体处理与程序均有问题。即使没有问题，靠几例“歪打正着”的案件，也撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦。

在司法实践中，一些瑕疵婚姻被强行通过行政诉讼撤销了，有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻，并加以论证和推广。这实际上是一种误解，是“一案障目”。且不说其受理和撤销婚姻是否正确或符合法律，假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍，那也仅仅是一种巧合，属于“歪打正着”。因为所谓行政诉讼可以解决瑕疵婚姻效力纠纷，往往具有偶然性，即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有：

第一，婚姻登记机关必须存在过错或违法。如果婚姻登记机关不存在过错或违法，将这样的案件作为行政案件，登记机关则成为“无责被告”。这样的行政审判显然偏离了行政诉讼的宗旨，丧失了行政审判监督行政机关的意义。

第二，没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼期限，行政诉讼则无法受理。

第三，婚姻登记违法行为属于足以否认其婚姻效力的情形。如果违法行为不足以否认其婚姻效力，行政诉讼既要确认行政行为违法，又要确认婚姻有效，其判决功能难以实现。

第四，不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态，撤销登记婚姻时，需要对事实婚姻进行确认；或者登记离婚后一方再婚，是否撤销离婚登记，则需要对再婚是否善意进行判断后才能决定时，对此，行政诉讼则不具有这种功能，根本无法承载此类诉讼案件。

第五，不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。如果存在民政机关拒不举证、拒不到庭情形，按照行政诉讼的有关规定，则将直接认定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。

然而，在婚姻登记瑕疵案件中，同时具备上述几种情形的案件并不多。从整体案例看，有90%以上的行政登记机关尽到了法定注意义务，并不存在过错或违法行为；有95%以上的超过行政复议或行政诉讼时效；有80%以上的婚姻瑕疵，不影响婚姻效力；在瑕疵婚姻中，不乏有登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚的现象；民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。那么，在上述登记机关无过错等诸多情形中都无法通过行政诉讼解决，或者行政诉讼无法解决。可见，行政诉讼解决瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不彻底性、不合法性。

作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。瑕疵婚姻行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能适用少数特殊情形，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”，不符合一项诉讼制度存在的价值，不能成为解决瑕疵婚姻纠纷的选择机制。





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[1]详见《反婚姻诉讼分裂法》北京大学法律信息网：http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_79336.shtml



[2] 见《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》，载2013年10月24日《人民法院报》（案例指导）。这篇文章观点的问题很多，这里只就撤销限制行为人协议离婚这一个实体问题进行讨论。



广东省惠州市人民政府办公室


印发《惠州市流动儿童服务管理办法（试行）》的通知

惠府办〔2012〕48号



各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《惠州市流动儿童服务管理办法（试行）》业经十一届10次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


惠州市人民政府办公室
二○一二年八月十日



惠州市流动儿童服务管理办法（试行）



第一章 总 则

　　第一条 为保护流动人口的合法权益，切实做好我市流动儿童服务管理工作，根据《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发〔2004〕8号）、《广东省流动人口服务管理条例》、《中共惠州市委惠州市人民政府关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的实施意见》（惠市委发〔2005〕3号）和《中共惠州市委办公室惠州市人民政府办公室关于印发<惠州市“优秀外来人员扎根工程”实施方案（试行）>的通知》（惠市委办〔2011〕21号）等有关法律法规和政策的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于在本市务工、居住的流动人口携行的未成年子女及街边乞讨、街头卖花、流浪等未成年儿童（以下统称为流动儿童）。
　　第三条 党和国家机关、企业事业单位、社会组织、村（居）委会、学校、家庭及每个成年人都有保护和教育流动儿童的义务。
　　政府各相关职能部门有责任参与流动儿童的保护工作，反映流动儿童的合理要求，对有关流动儿童的保护问题提出建议，参与决策，为受到侵害的流动儿童向有关部门检举、控告和申诉提供帮助。
　　社会舆论应谴责侵害流动儿童人身权利和其他合法权益的行为。
　　第四条 流动儿童依法享有自我保护的权利和自我教育的义务。
　　第五条 坚持培养、教育、引导的原则，运用经济、行政、教育、文化、法律等手段，保护流动儿童健康成长。

第二章 监护管理

　　第六条 各级人民政府应建立和完善流动儿童救助管理和解救保护工作协调机制，进一步加强对街边乞讨、街头卖花、流浪等未成年儿童的监护管理。
　　第七条 流动儿童监护人应依法履行以下监护管理责任：
　　（一）依法履行监护职责，为流动儿童的健康成长提供必要的物质文化生活条件；
　　（二）监护人和其他成年家庭成员，应以健康的思想、良好的言行教育和影响流动儿童；
　　（三）尊重和保护流动儿童接受义务教育的权利，不得让正在接受义务教育的流动儿童辍学；
　　（四）不得歧视、体罚、虐待、遗弃流动儿童，不得让流动儿童上街乞讨；
　　（五）不得放任流动儿童任意在外过夜。监护人发现流动儿童有离家出走或逃夜行为，应及时找回，耐心管教；
　　（六）应教育流动儿童遵守公共秩序、遵守法律，发现流动儿童参加非法组织或参与违法犯罪活动时，应及时制止并向有关部门报告；
　　（七）不得强迫、教唆、怂恿流动儿童从事违反社会公德和违法犯罪的活动。
　　第八条 禁止为流动儿童包办、买卖婚姻和订立婚约。禁止童婚。

第三章 部门职责

　　第九条 按照流动儿童服务管理以流入地政府为主的原则，结合本市实际，采取多种形式，逐步解决和完善流动儿童服务管理工作。
　　第十条 各级人民政府应将流动儿童服务管理工作纳入国民经济社会发展总体规划统筹安排。
　　第十一条 相关部门要充分发挥职能作用，各司其职，各负其责，协调配合，共同做好流动儿童服务管理工作。
流动人口服务管理专门工作机构负责接受相关部门的委托，登记录入流动人口和出租屋信息，建立健全16周岁以下流动儿童登记管理制度，为相关职能部门提供数据。积极开展流动人口基本公共服务均等化服务，协助相关部门严厉打击侵害流动儿童的违法犯罪活动。协调综治部门、人民法院、人民检察院、共青团、工会、妇联、文联、社科联、作协、关工委等单位按照各自的职责做好流动儿童的服务管理工作。市流动人口管理局负责指导各地、各部门制订流动儿童服务管理工作政策和实施办法，督促各地、各部门认真开展好流动儿童服务管理工作。鼓励社会团体、企业事业组织以及其他组织和个人开展多种形式有利于流动儿童健康成长的社会活动。
　　文明办负责指导和督查流动儿童服务管理工作，把关爱流动儿童工作纳入全市精神文明建设体系，作为未成年人思想道德建设及有关创建活动的重要内容，统筹协调新闻媒体大力宣传流动儿童服务管理工作先进经验，营造流动儿童健康成长的良好氛围。
　　发展改革部门负责把流动儿童服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划，将流动人口服务管理重要设施建设项目纳入城乡建设计划。
　　监察部门负责对在工作中服务管理不落实、工作严重失职而导致流动儿童发生重大事故、案件的相关责任部门及责任人进行查处，构成犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任。
　　人力资源和社会保障部门负责按照《中华人民共和国未成年人保护法》、《禁止使用童工规定》等有关法律法规的要求，加强对企业用工的管理和监督。严肃查处非法使用童工现象，切实做好流动儿童合法权益的保护工作。
　　财政部门负责保障流动儿童服务管理工作所需经费。
　　物价部门负责与相关部门制定有关流动儿童入学教育收费标准，并检查督促学校按规定收取费用。
　　经济和信息化部门负责指导有关职能部门利用现代信息技术，构建校园思想道德教育网络阵地，积极开发思想道德教育课件。开展校园文明上网宣传教育活动，增强学生上网的文明意识、法制意识和安全意识，引导学生提高自律能力和选择能力，自觉抵制不良信息的影响。
　　公安部门负责严厉打击拐卖、绑架、伤害、猥亵、虐待、遗弃儿童和引诱、教唆、胁迫流动儿童犯罪等刑事犯罪活动。加强对流动儿童的法制宣传教育，预防流动儿童违法犯罪；加强禁毒教育，增强流动儿童的防毒拒毒意识；加强对校园周边环境综合治理整顿工作，完善和净化校园周边交通、治安环境。
　　司法行政部门负责贯彻《中华人民共和国未成年人保护法》，切实维护流动儿童的合法权益。进一步健全流动儿童法律援助网络，充实流动儿童法律援助工作队伍，探索在中小学校设立流动儿童法律援助联系点，支持和鼓励社会团体利用自身资源为流动儿童提供法律援助，确保流动儿童在司法程序中获得高效、快捷的法律援助和司法救助。
　　教育部门负责流动人口适龄子女义务教育规划和落实工作，同时加强对民办学校的检查监督，保障学校安全和教学质量。加强对流动儿童自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。
　　文化部门负责深入推进多种形式的主题文化活动，挖掘本地传统文化，充分利用法定节日、传统节日、重大事件纪念日，组织开展多种形式的流动儿童思想道德教育活动，弘扬主流价值观念。依法查处互联网上网服务经营单位接收流动儿童进入营业场所的违法行为。
　　科技部门负责科学技术知识普及教育，通过组织开展科普知识传授、发明创造、科技制作、科学实验等活动，向流动儿童传递科学技术的新信息。引导他们从小爱科学、学科学、用科学。培养创新、献身、求实、协作的科学精神和严谨的科学态度，增强他们的科技意识和培养良好的科学素质。
　　卫生部门负责健全疾病预防控制和卫生监督机制，做好流动儿童的健康教育和卫生服务工作，确保流动儿童享有应有的基本医疗服务。
　　人口与计生部门负责协助、指导和开展青春期、心理健康教育，广泛开展性与生殖保健宣传，引导流动儿童掌握科学的性知识，培养良好的心理素质，增强健康交友和自我保护意识。广泛开展流动人口计划生育宣传，提高基本公共服务均等化工作水平。
　　体育部门负责加强与学校协作，开展多种形式的体育活动，规划体育活动场所，引导流动儿童积极参加体育锻炼，增强身体素质。
　　民政部门负责建立完善流浪儿童救助保护服务体系，进一步加强改进流浪儿童保护设施建设，探索流浪儿童的早期预防机制，健全流浪儿童生活保障制度，并协助相关职能部门对流浪儿童教育、管理、返乡和安置保障提供帮助，为流浪儿童提供教育培训、心理辅导、行为矫治，提高民政部门对流浪儿童救助保护工作的专业化和社会化水平，鼓励并支持社会力量保护和救助流浪儿童。
　　残联组织负责按照《中华人民共和国未成年人保护法》等有关法律法规的要求，切实做好残疾流动儿童合法权益的保护工作，协助民政部门做好流浪残疾儿童的救助保护工作。广泛发动社会力量，加大对残疾人贫困家庭的流动儿童助学教育力度，为他们提供指导和帮助。
　　民族宗教事务部门负责全面协调管理少数民族事务，做好民族政策和法律、法规的宣传教育工作，加强与各有关部门和少数民族流动人员输出地政府的联系和沟通，协助和配合做好少数民族流动儿童的服务管理协调工作。及时掌握外来少数民族人员情况，指导有关企业、乡镇（街道）、社区建立健全外来少数民族人员档案，配合有关部门做好突发事件及各类矛盾纠纷的防范、疏导和处置工作。
　　规划建设部门负责在组织编制流动人口相对集中地区、工业园区的控制性详细规划时，将流动儿童活动场所设置纳入规划内容，并按照所制定的规划和建设标准进行行政许可。
　　工商部门负责按照《互联网上网服务营业场所管理条例》，加强对互联网上网服务营业场所经营单位登记注册和营业执照的管理，并依法查处无照经营活动。及时受理流动儿童消费申诉，切实维护流动儿童消费合法权益。
　　税务部门负责对符合税收优惠政策规定的学生校外活动场所经营给予办理税收优惠。

第四章 协作机制

　　第十二条 政府各有关职能部门要明确职责，加强沟通，密切配合，齐抓共管，健全领导体制、工作机制，落实流动儿童服务管理工作。
　　第十三条 流动人口管理部门按照“统一规划、逐步建设、分级负担”的要求，打造“全市统一、资源整合、互联互通、信息共享、协同服务、综合管理”的政府综合信息系统平台，建立和完善流动儿童基本信息库，为我市贯彻落实流动儿童服务管理工作和服务管理信息化建设提供必要技术手段。
　　第十四条 各县、区流动人口服务管理专门工作机构，应按照中央政法委关于“人屋共管”的要求和《广东省流动人口服务管理条例》的规定，接受其他职能部门委托，统一负责流动人口和出租屋信息采集、日常巡查、居住证受理发放、出租屋登记备案与核销、税费征缴等工作，确保流动人口基本信息的科学性和时效性。
　　第十五条 流动人口管理部门应强化区域协作，加强流出地和流入地的联系沟通，实现双向服务、双向管理，建立相互协调、齐抓共管的流动儿童服务管理协作机制。

第五章 权利义务

　　第十六条 流动儿童应增强自我保护的意识和能力，正确行使和履行国家法律规定的权利与义务，努力使自己成长为有理想、有道德、有文化、有纪律和身体健康的公民。
　　第十七条 流动儿童享有接受义务教育的权利和义务，应勤奋学习，努力掌握政治、文化、科学、法律知识和必要的劳动技能。
　　第十八条 流动儿童享有参加文艺、体育、游艺活动和休息的权利，有参加力所能及的社会公益活动的权利和义务。
　　第十九条 流动儿童应自觉遵循以下基本的行为规范：
　　（一）爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义；尊敬父母和师长，尊老爱幼，团结互助；爱护公物，遵守公共秩序；
　　（二）诚实谦虚，接受有益的指导和教育，克服缺点，改正错误，并勇于同一切违法犯罪以及有损社会公共利益的行为作斗争；
　　（三）加强自我约束，抵制不良影响，不吸烟、不饮酒、不打架、不骂人、不撒谎、不赌博、不偷盗、不逃夜、不逃学、不谈恋爱、不参加封建迷信活动，不做其他有害自身或他人身心健康的事。
　　第二十条 流动儿童不得参加非法组织或参与违法犯罪活动。
　　第二十一条 流动儿童对侵犯自己合法权益的行为有依法提出检举、控告和申诉的权利。

第六章 奖励处罚

　　第二十二条 各级人民政府对流动儿童保护工作做出显著成绩的单位和个人应该给予奖励和表彰。
　　第二十三条 各级人民政府对积极维护自身合法权益、勇于同违法犯罪行为作斗争、事迹突出的流动儿童；对品学兼优，在文艺创作、体育活动、科技发明创造等方面取得优异成绩，作出贡献的流动儿童，应给予奖励和表彰。
　　第二十四条 违反国家、省、市有关保护未成年人合法权益法律、法规、规章和政策规定，影响流动儿童身心健康发展、损害流动儿童身心健康、侵害流动儿童合法权益的单位和个人，由有关部门给予批评教育，责令改正，并依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

　　第二十五条 本办法自颁布之日起施行，有效期2年。