从经济法视野对MBO的再认识

李华振

原载国家发展和改革委员会《中国改革报》2004年7月12日（总第320期）。此为原稿，后在发表时，经作者同意，标题改为《不要让MBO成为“宫廷政变”》。



关于国企MBO，有学者把它形容为“国企的一场大改革”，认为它是对传统国企弊病的彻底革除。但笔者在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构及中外比较”课题组中进行了大量的研究工作之后，却发现：MBO并不都是一场除旧革新的大改革，也有许多MBO最后沦为了一场国企的“宫廷政变”！
在国企MBO改革上做得最好的当数英国，二战期间及战后，受凯恩斯主义的影响，为了“弥补市场失灵”，政府对市场经济进行了一系列干预，成立了不少国有企业。但后来，由于“滞胀”的出现，“政府失灵”的问题也暴露出来，英国的国企之弊病日渐显露。于是，1979年撒切尔夫人执政后，开始大力推行“国企民有化改造”，MBO就是这场“撒切尔大改革”的主要方式之一。由于立法健全、政府奉公、民众监督到位、尊重市场规律，其国企MBO的结果很健康，顺利达到了预期目标。
而在国企MBO上做得最失败的则是前苏联剧变前后的俄罗斯。早在苏联解体之前，俄罗斯就开始了国企MBO，国有资产原来谁在管理，就归谁占有，结果出现了“官僚私有化”和“官僚资本主义”。反过来，正是由于“不当的MBO”进一步加速了苏联的解体。由于不具备英国的法治环境、社会监督、人文观念（主要指市场等价交换的观念）等条件，其国企MBO的结果是权力腐败，是“官僚关起门来搞的一场宫廷政变”，是“官僚瓜分国企大蛋糕”。结果，它不仅没有建立起真正意义上的现代市场经济，相反，由于国家对经济的整体控制能力严重降低，从而直接动摇了整个社会的经济民主和政治稳定之基础。这种“不成功的转轨”使俄罗斯陷于长期衰退之中，使它从一个超级强国沦落到目前的状况。
目前，我国在法治环境、社会监督、人文观念等条件上比当年的俄罗斯强一些，但不可否认，离撒切尔夫人当政时的英国仍有一段差距。所以，在现阶段如果操作不当，我国国企MBO并不能保证沿着“大改革”的方向进行下去，而一旦异变成类似当年俄罗斯的“宫廷政变”，其结果将不可收拾。象今天的俄罗斯那样，连整个社会的经济民主和政治稳定之基础都动摇了，还何谈通过MBO来实现“除旧革新”？
实际上，解决国企之弊的方法不是只有MBO这一种，只要是能达到“国有向民有过渡”的方法均是备选方案。从博弈经济学的角度看，选择向“社会上的外部民间资本所有者”进行公开招标这一方案，似乎比MBO更能解决目前我国日益扩大的公共财政所急需的资金缺口，也更能防止出现官员与经营者之间达成“合谋型矩阵”，防止他们合谋损害国家和全民的利益。
我们有1000个理由为了革除国企之弊而进行不断探索，但我们更有1001个理由防止宫廷政变式的MBO。在国企MBO上，以英为鉴，则可以知未来；以俄为戒，则可以明得失。


河北省唐山市人大常委会


唐山市农村集体资产管理条例


（2002年10月31日唐山市第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 2003年3月27日河北省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议批准 2003年4月10日唐山市人民代表大会常务委员会公告第17号公布）



第一章 总则

第一条 为加强农村集体资产管理，保护农村集体资产所有者、经营者的合法权益，促进农村经济的健康发展，根据《中华人民共和国农业法》、《河北省农村集体资产管理条例》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称农村集体资产，是指属于乡（镇）、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。

本条例所称农村集体经济组织，是指乡（镇）、村农民以生产资料及其他资产为基础，按照集体所有制形式建立的独立核算的经济组织。

第三条 本条例适用于本市行政区域内乡（镇）、村集体经济组织的集体资产管理。

第四条 农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，依法享有对其所有的集体资产的经营管理权。

各乡（镇）、村应当依法建立集体经济组织，健全和完善集体资产管理制度。

第五条 农村集体资产属于该集体经济组织的全体成员集体所有。农村集体经济组织成员对本组织的资产有经营、监督、管理的权利和保护的义务。

第六条 市、县（市）区人民政府农业（农经）行政主管部门（以下统称农经管理部门）是本行政区域内农村集体资产管理工作的主管部门。各级农经管理部门和乡（镇）人民政府负责对本行政区域内的农村集体资产管理工作进行统一指导和监督，其主要职责是：

（一）贯彻执行集体资产管理的法律、法规和规章；

（二）负责指导和帮助建立集体经济组织，健全和完善集体资产管理制度；

（三）对农村集体经济组织各项管理制度的落实情况进行监督和检查；

（四）指导、帮助农村集体经济组织做好集体资产的经营工作，并对农村集体资产的经营活动进行监督检查；

（五）对农村集体经济组织的财务活动进行指导、检查、审计和监督；

（六）制定集体资产保值和增值考核指标体系，按照国家和本省的有关规定进行资产增量投向监测；

（七）负责集体资产的统计和产权登记工作；

（八）对农村集体资产的评估工作进行指导和监督；

（九）依法对农村集体经济组织的财务人员进行业务培训和任职资格审查；

（十）县级以上人民政府授予的其他职责。

各级人民政府国土资源、水务、林业、畜牧水产和其他有关部门，按照各自的职责，依法对农村集体资产管理的有关工作进行指导和监督。

第二章 农村集体资产所有权

第七条 农村集体经济组织所有的资产包括：

（一）法律规定属于集体所有的土地、山岭、荒地（含沙场）、水面和滩涂等自然资源；

（二）农村集体经济组织兴建的建筑物、水利电力设施、采矿设施、乡村道路和教育、科技、文化、卫生、体育设施等；

（三）农村集体经济组织购置的房产、机械、机电设备、交通工具、通讯工具、办公用具等；

（四）农村集体经济组织养殖、种植的畜禽、水产、林木、果树等；

（五）农村集体经济组织兴办或者兼并的企业资产；

（六）农村集体经济组织在联营企业、股份合作企业、股份制企业、中外合资合作企业以及联合兴办的其他产业或者集资建设的项目中的投资份额及相应的增值资产；

（七）国家机关、企事业单位、社会组织和个人对农村集体经济组织资助、补贴，减免的税、费和捐赠的财物等所形成的资产；

（八）农村集体经济组织所有的现金、存款、有价证券及债权、债务；

（九）农村集体经济组织所享有的商标权、专利权、著作权等无形资产；

（十）农村集体经济组织成员共同创造的其他合法资产。

第八条 禁止任何单位和个人侵占、哄抢、挪用、私分、损坏、平调农村集体资产。

第九条 农村集体资产所有权的权属纠纷，由当事人协商解决。协商不成的，由当地人民政府协调处理，也可以直接向人民法院提起诉讼，但法律、法规另有规定的除外。

第三章 农村集体资产经营

第十条 乡村两级农村集体经济组织应当建立健全集体资产经营管理制度，按照有关法律、法规规范经营行为，确保集体资产安全运营，保值增值。

第十一条 农村集体资产由农村集体经济组织自主经营。农村集体资产经营采取所有权与经营权分离方式的，应当依法签订书面合同。

第十二条 农村集体资产实行租赁、非统一承包经营或者出售的，应当采取招标、投标、拍卖的方式。

禁止利用职权压价发包、出租、出售集体资产。

第十三条 集体资产经营者开发、利用土地、山林、水面、滩涂等自然资源的，应当遵守有关法律、法规的规定和合同的约定。

第十四条 农村集体经济组织以参股、联营、股份合作、中外合资、中外合作方式经营集体资产的，应当进行清产核资，清理债权、债务，并依法签订书面合同。

第十五条 农村土地承包经营权可以在依法、自愿、有偿的原则下进行流转。

第四章 农村集体资产管理

第十六条 农村集体经济组织实行民主管理，其权力机构是成员会议或者成员代表会议，其执行机关是由权力机构选举产生的管理委员会，其监督机构是农村集体资产民主监督小组。

农村集体经济组织的建立依照《唐山市村经济合作社条例》的规定执行，并按照《河北省农村集体资产管理条例》第十一条的规定履行对集体资产的管理职责。

农村集体资产民主监督小组按照《河北省农村集体资产管理条例》第二十三条的规定履行职责。

农村集体资产民主监督小组在审核重大开支项目中，与管理委员会发生矛盾无法解决时，应当由其中一方提请召开集体经济组织成员会议或者成员代表会议，讨论表决。各级农经管理部门和乡（镇）人民政府可以派代表列席集体经济组织成员会议或者成员代表会议。

第十七条 农村集体经济组织的下列事项必须经其成员会议或者成员代表会议表决半数以上通过：

（一）年度财务预算和决算；

（二）集体资产经营方式的确定和变更；

（三）年度收益分配方案；

（四）较大投资项目和重要资产的购置、处置；

（五）以集体资产提供担保；

（六）其他重要事项。

前款事项涉及集体资产所有权取得、变更、丧失的，应当在农村集体经济组织成员会议或者成员代表会议通过之日起三十日内向乡（镇）人民政府备案。

第十八条 农村集体经济组织应当建立健全固定资产登记、保管和使用制度。对资产存量及变动情况的登记应当及时、准确，做到帐物相符。

第十九条 农村集体经济组织应当严格执行固定资产折旧制度，对集体生产经营性固定资产要按照国家的有关规定定期提取折旧费。

第二十条 农村集体经济组织的产品、物资，应当明确专人保管，建立健全入库、出库、保管、领用制度。

第二十一条 农村集体资产有下列情形之一的，农村集体经济组织应当委托具有相应资质的资产评估机构进行资产评估：

（一）实行承包、租赁、参股、联营、合资和合作经营的；

（二）资产权属变更的；

（三）所属企业出现兼并、分立和破产清算的；

（四）以集体资产提供担保的；

（五）其他需要进行资产评估的。

第二十二条 农村集体经济组织应当建立健全现金管理制度。

农村集体经济组织的各项收入应当按照规定记入会计账簿；各项开支应当凭真实合法的原始凭证，由农村集体经济组织主管财务的负责人按照财务制度审批，并由农村集体资产民主监督小组进行审核。

禁止公款私存、坐支现金和私设小金库。

第二十三条 农村集体经济组织应当建立收益分配制度，年终清理财务。结清全年的收入和支出，清理债权、债务，兑现承包合同或者租赁合同，按照规定提取发展生产和社会公益事业所需的资金。

第二十四条 农村集体经济组织应当建立农村集体资产报告制度，按照规定向乡（镇）人民政府如实填报资产统计报表。

第二十五条 农村集体经济组织的财会人员应当具备相应的财务会计专业知识，并取得任职资格证书。

第二十六条 农村集体经济组织负责人和财会人员离任，应当在十五日内办理资产、账目和财务移交手续，并保证账簿、凭证和档案的完整。

民主监督小组协助县级农经管理部门或者乡（镇）人民政府对离任人员经办的财务工作进行审计。财会人员离任时，应当在民主监督小组的监督下办清交接手续。

第五章 农村集体资产监督

第二十七条 县级人民政府农经管理部门应当建立农村集体资产运营监测制度、年度报告制度、年度审查制度及保值增值考核体系和资产增量投向监测机制。

第二十八条 县级以上人民政府农经管理部门应当依据国家、省有关规定，对农村集体资产进行产权登记。

第二十九条 县级以上人民政府农经管理部门应当对农村集体经济组织财务会计人员定期进行任职资格考核审查。对于不称职的财会人员，责令农村集体经济组织予以撤换。

第三十条 农村集体经济组织应当建立农村集体资产民主监督小组。

乡（镇）民主监督小组成员由乡（镇）农村集体经济组织成员会议或者成员代表会议民主选举产生。乡（镇）人民政府和集体经济组织的主要负责人及其直系亲属不得担任民主监督小组成员。

按照《河北省村集体财务管理条例》规定建立的村民主理财小组行使村集体资产民主监督小组的职责。

第三十一条 农村集体经济组织应当建立健全资产管理民主监督制度，定期向本组织成员公布资产底数、资产运营和财务收支情况，主动接受监督。

第三十二条 农村集体经济组织应当建立健全内部定期审计监督制度，主动接受农经管理部门的监督和指导。

县级农经管理部门和乡（镇）人民政府负责农村集体资产的审计监督工作，对乡级、村级集体经济组织的资产运营、财务收支、农业税附加和农林特产税附加资金使用中发现的问题及时进行审计，对占用、使用集体资产的单位进行专项审计，对农村集体经济组织负责人进行离任审计。审计结果应当向集体经济组织成员公布。

第三十三条 农村集体经济组织实行集体资产公开制度。承包费、租金、征用土地补偿费、干部补贴、兴办公益事业收费、上级拨付的补贴及其他资产的收支情况，应当以公开栏的形式逐笔如实公布，资产权属变更等重要事项应当随时公布。

第三十四条 农村集体经济组织的成员有权对本组织集体资产的经营管理情况提出询问，农村集体经济组织有关负责人应当在十日内作出答复。

第六章 法律责任

第三十五条 违反本条例规定，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府农经管理部门依照职权对责任人员按照下列规定进行处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理：

（一）违反第八条规定的，责令限期改正，造成经济损失的，责令予以赔偿，并对行为人处以损失金额百分之十至百分之二十的罚款；

（二）违反第十二条、第十七条第一款第四项、第五项规定的，责令限期改正，造成经济损失的，责令予以赔偿，并处主要责任人上年度报酬百分之十至百分之二十的罚款；

（三）违反第十七条第二款、第十八条、第十九条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条规定的，对主要责任人员进行批评教育，并责令限期改正；

（四）违反第二十一条规定的，责令限期改正，造成经济损失的，责令予以赔偿；

（五）违反第二十二条规定的，责令限期改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以违法金额百分之十至百分之三十的罚款；

（六）违反第二十六条规定，责令限期改正；对拒不办理移交手续的，处三百元以上三千元以下的罚款；对隐匿或者故意损毁依法应当保存的账簿、凭证和档案的，视情节轻重，处三千元以上五万元以下的罚款；

（七）违反第二十九条规定，拒不撤换不合格的财会人员的，责令限期改正，逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处三百元以上五百元以下的罚款。

第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第三十七条 各级人民政府负责农村集体资产管理的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

第七章 附则

第三十八条 实行独立核算的村民小组的集体资产管理参照本条例执行。

第三十九条 本条例自2003年7月1日施行。