监视居住是我国独有的刑事司法强制措施，1979年刑诉法确立，经过1996年和2012年两次大的修改，日渐完善。尤其是这次修改对监视居住做了许多细化，我们认为这一做法是具有现实重大意义的，但也带来了新的适用问题。笔者根据反贪办案实践，认为在今后适用指定居所监视居住宜从以下方面把握。

　　一、适用条件

　　1.无固定住处或涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，业经上一级人民检察院或者公安机关批准，且满足逮捕条件，具有下列情形的:（1）患有严重疾病、生活不能自理的;（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;（3）系生活不能自理的人的唯一扶养人;（4）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要,采取监视居住措施更为适宜的;（5）羁押期限届满,案件尚未办结,需要采取监视居住措施的。这一条大部分款项基本无歧义，但“因为办案的特殊情况或者办理案件的需要”规定的有些宽泛，笔者认为把这类情形限定在下述方面较为妥当：（1）跨区域交办案件；（2）犯罪嫌疑人或被告人以此为条件配合办案的；（3）能够节省司法资源的。只有严格限定情形，才能防止司法实践中对这项措施的滥用而导致侵害人权的现象发生，同时也是办案规范化和实现程序正义的需要。

　　2.符合取保候审条件,但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人,也不交纳保证金，且无固定住处或是涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查，经上一级人民检察院或者公安机关批准的。我们认为，“不能提出保证人”应该理解为不能提出符合条件的保证人和符合条件的保证人不愿保证的情形；“不交纳保证金”应该包括拒绝交纳保证金和交纳的保证金不足的情形。这里做法定范围内的扩大解释是符合司法实践的。

　　二、执行场所

　　1.“无固定住处”的理解问题,即什么情况下犯罪嫌疑人、被告人被视为“无固定住处”。《现代汉语词典》对下列名词的解释：“固定”指不变动或不移动（跟“流动”相对）；“住处”指居住的处所或栖身之所；“居所”用英语说就是"temporary living place"即临时居住的地方。我国刑诉法规定“监视居住最长不得超过六个月”，我们可以这样理解,六个月以内的都应该是临时居所；最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第4条规定：公民的住所地是指公民的户籍所在地；最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第9条规定：公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治病的除外。综上，我们认为“固定住处”是指自然人六个月以上不间断生活起居的栖身之所，公共场所除外。以六个月为限是因为“固定住处”不同与民事法律规定的“经常居住地”，而应与刑事法律规定的“居所”的时间范围相对应。

　　2.指定的“居所”建筑、使用和管理问题。根据修改后的刑诉法规定，指定居所监视居住不得在羁押场所、专门的办案场所执行。我们认为，这里的“居所”适宜通过下列方式解决：一是由办案机关各自建筑、使用和管理“居所”；二是“居所”由省级办案机关统一规划、选址和建筑，并委托个案办案机关或“居所”所在地本系统机关使用和管理；三是“居所”基础设施完整，监视设备齐全，符合生活条件，距离城区适当（参考值为3公里）；四是“居所”所需经费由国家财政专项办案经费支持，人员由办案机关自行解决。

　　三、监视方式

　　修改后的刑诉法第76条规定“可以采取电子监控、不定期检查等监视方法……侦查期间，可以对被监视居住的犯罪嫌疑人通信进行监控”，这里列举了几种监视方式，但也存在模糊之处，这里的“等监视方法”宜进一步明确，否则可能会造成其他非法方式的滥用，却因法律规定不完善而损害当事人人权。修改后的刑诉法的一大亮点是细化了技侦措施，“人民检察院在立案后，对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。”笔者认为，监视方法和技侦措施在指定居所监视居住方面要分两种情况：（1）“一般无固定住处类”指定居所监视居住，只能使用法定的电子监控、不定期检查、通信监控三种监视方法；（2）“法定经批准类”指定居所监视居住，可以使用技侦措施。同时，修改后的刑诉法没有规定什么属于技术侦查措施，这也造成了潜在的漏洞，建议有关部门尽快出台相关解释来明确。

　　四、其他方面

　　1.“特别重大贿赂犯罪”释义。参照刑法关于贪污犯罪定罪处刑标准、高检院《关于检察机关直接受理立案侦查中若干数额、数量标准的规定（试行）》以及贵州省有关贪污贿赂案件备案规定等规范性法律文件规定以及高检院有关意见，笔者认为，“特别重大贿赂犯罪”应从以下四个方面界定：（1）根据不同贿赂犯罪罪名，以涉案金额为标准宜为，个人受贿20万元以上，个人行贿50万元以上，其他贿赂犯罪100万元以上；（2）以身份为标准宜为，党政机关、重要职权部门的实职县处级以上干部；（3）以涉案人数为标准宜为，5人以上；（4）其他在一个市辖区有重大影响的案件。

　　2.“在住处执行可能有碍侦查的”释义。主要包括以下几种情形：（1）同居人有老弱病残孕的；（2）同居人系同案犯的；（3）同居人有包庇隐匿犯罪嫌疑人、被告人行为的；（4）犯罪嫌疑人可能潜逃、串供或者隐匿、毁灭证据、转移赃款赃物的；（5）同案犯未控制的或其他涉案人员为被采取强制措施的；（6）固定住处不便于采取科技手段监视的；（7）跨区域案件，需要异地监视的。

　　3.执行机关相关问题释义。修改后的刑诉法第72条规定“监视居住有公安机关执行”，全国人大常委会法工委刑法室原副主任黄太云在谈及此条款起草时讲到，“实践中决定机关对案件情况更为了解，在监视居住过程中对犯罪嫌疑人会见、通信、人身控制等方面的要求更为具体明确，由公安机关执行易因不了解有关情况而出现问题。但考虑到监视居住的执行主要在基层，而公安的派出机构一直设到社区一级。因此，还是维持了＂监视居住由公安机关执行＂的规定。”可以看出立法机关的本意对于“监视居住执行机关由决定机关协助参与执行”并未持否定态度。笔者认为，司法实践中尤其是对于指定居所的监视居住完全可以由决定机关协助参与执行，既符合立法原毅和修改后刑诉法第7条关于办案机关互相配合的规定，也有利于侦破案件，节约司法资源。


　　（作者单位：贵州省安顺市人民检察院）
山东省济南市人民政府


济南市人民政府关于印发济南市固定资产投资项目办理程序暂行规定的通知
文件号:济政发〔2005〕23号


　　各县(市)、区人民政府,市政府各部门:
　　《济南市固定资产投资项目办理程序暂行规定》已经市长办公会议研究通过,现印发给你们,望认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　济南市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO五年九月十三日
　　　　　　　　　　　　　　　　济南市固定资产投资项目办理程序暂行规定
　　为进一步理顺和规范我市固定资产投资项目办理程序,促进项目尽早落地开工,特制定本暂行规定。
　　一、适用范围
　　我市范围内由市级直接办理和审核转报的固定资产投资项目。
　　二、指导原则和工作目的
　　坚持“一门受理、限时办结、公开公正、廉洁高效”的原则,切实简化办事程序,依法维护投资者权益,规范投资行为,促进我市固定资产投资持续健康发展。
　　三、办理程序
　　(一)项目确立阶段
　　1.项目受理。市发改委通过设在市行政审批服务中心的专门窗口,统一受理项目申报材料。
　　实行核准制、备案制的企业投资项目(含外商投资项目),由项目建设单位按有关规定提交申报材料,市发改委窗口工作人员会同相关部门窗口工作人员对申报材料进行审查,符合规定的,出具项目受理通知书;不符合规定的,一次性告知需补充或者修改完善的材料。
　　政府投资的项目,由建设单位提交项目建议书,市发改委综合平衡并报市政府研究同意后,按规定程序办理。
　　2.项目初审。市发改委按规定对项目从国家产业政策、投资政策以及经济社会发展规划等方面进行审查。符合规定的,市发改委在3个工作日内出具项目前期工作联络函,连同受理材料一并送市规划局、国土资源局、环保局等相关部门窗口,同时通知项目单位。市规划局、国土资源局、环保局等部门对项目申报材料进行审查,在5个工作日内分别出具规划选址用地、土地预审、环评初审等书面意见,反馈至市发改委窗口。项目同时涉及市安监局、水利局等部门的,参照上述程序办理。不符合规定的项目,市发改委在3个工作日内出具不予批复、核准、备案的通知,并书面说明理由。
　　　　3.项目批复、核准、备案。市发改委综合各有关部门的初审意见,对符合规定的项目,在2个工作日内出具项目批复、核准、备案文件或转报上级发展改革部门;对不符合规定的项目,在2个工作日内下达不予批准、核准、备案的通知并书面说明理由。
　　对按有关规定需进行咨询评估的项目,以及可能对公众利益造成重大影响的项目,由市发改委委托有资质的咨询机构进行咨询评估或征求公众意见,建设单位根据咨询评估和征求公众意见的情况对申报材料进行修改完善后,市发改委在2个工作日内出具项目批复、核准、备案文件或转报上级发展改革部门。
　　　　4.环评审批手续。市环保局在进行初审的同时,进入环评审批程序,按照填写环境影响评价登记表、报告表和报告书3种情况,分别在3个、7个和15个工作日内出具环评批复文件,发项目单位并抄送市发改委。
　　5.提交市城市建设项目审批小组研究的项目。城市规划敏感区(具体范围由市有关部门界定发布)内的项目,可暂不提交项目可行性研究报告或项目申请报告。市发改委窗口受理、有关部门出具初审意见,并由市发改委提报市城市建设项目审批小组研究同意后,项目单位再提报项目可行性研究报告或项目申请报告,市发改委按规定时限办理有关手续。
　　对项目初审阶段部门意见不一致,但对经济社会发展具有较大促进作用的项目,由市发改委提出意见报市城市建设项目审批小组研究后按规定办理。
　　　　6.其他事项
　　　　(1)以公开出让方式取得土地使用权的项目,市发改委直接办理项目核准文件。
　　　　(2)在项目单位现有场地内的改建、扩建项目,市规划局在5个工作日内完成审查,市发改委在2个工作日内完成核准、备案或转报手续。
　　　　(3)已取得合法项目批复、核准、备案文件的项目,可直接进入开工准备阶段。
　　　　(4)济南高新区范围内的市级直接办理项目,由济南高新区参照本规定办理。
　　 (二)开工准备阶段
　　1.核发建设用地规划许可证和办理建设工程规划设计要求通知书。项目单位取得项目批复、核准文件或备案证明后,向市规划局申办建设用地规划许可证和建设工程规划设计要求通知书。市规划局在5个工作日内核发建设用地规划许可证(含建设用地规划通知书),12个工作日内核发建设工程规划设计要求通知书。
　　2.办理用地手续。项目单位在申请办理建设用地规划许可证后,向市国土资源局申请办理用地手续。对不涉及农用地转用和集体建设用地征用的项目,市国土资源局在15个工作日内办理土地权属变更、用地性质变更或土地出让等相关手续。
　　对涉及农用地转用和集体建设用地征用的项目,市国土资源局在受理材料后20个工作日内(不含组织听证时间),完成勘测地界、权属调查、指界签章、规划调整、耕地占补平衡、拟制建设用地说明书、建设用地开发建设方案、征地方案,在建设单位缴纳有关规费后报市政府审核后转报省政府。
　　3.详细规划、建筑设计审查。项目单位取得建设工程规划设计要求通知书后,组织编制详细规划或建筑设计报市规划局申办建设工程规划设计审查核准意见书(详细规划或建筑设计)。详细规划与建筑设计同时编报的,市规划局在12个工作日内核发建设工程规划设计审查核准意见书(详细规划和建筑设计);仅编报其中1项的,市规划局在8个工作日内核发建设工程规划设计审查核准意见书(详细规划或建筑设计)。
　　4.施工图审查、缴纳规费。项目单位取得建设工程规划设计审查核准意见书(详细规划、建筑设计)后,向市行政审批中心施工图联合审查办公室提报施工图设计文件,各联合审查部门在20个工作日内完成施工图联审,出具相关审查通过文件和城市建设综合配套费、人防工程易地建设费联络单,项目单位持联络单按规定的范围和标准到市建委缴纳城市建设综合配套费、到市人防办缴纳人防工程易地建设费。
　　5.核发建设工程规划许可证。项目单位凭联合审查通过的施工图及城市建设综合配套费和人防工程易地建设费交讫凭证、土地证,向市规划局申办建设工程规划许可证,市规划局在3个工作日内核发建设工程规划许可证。
　　6.核发建筑工程施工许可证。项目单位组织施工、监理招标,凭土地证、建设工程规划许可证、施工图审查通过文件、施工、监理合同、施工企业安全生产许可证、市建筑工程手续通知单等相关材料,向市建委申办建设工程施工许可证,市建委在2个工作日内予以核发。
　　四、监督和保障措施
　　(一)实行项目办理情况旬报制度。每旬旬初,市发改委将上一旬项目确立阶段受理情况和各部门办理情况,市规划局、国土资源局、环保局等有关部门将本部门的受理和办理情况报市政府督查室。市政府督查室负责对有逾期未办结事项的部门出具督办意见书,并于每旬旬初发布上一旬各单位项目办理情况,作为部门考评的重要依据。
　　　　(二)市发展环境投诉中心受理投资项目前期办理工作方面的有关投诉,监督各有关部门对一次性告知、限时办理等制度的执行情况。对投资项目前期办理工作中出现的违规行为,一经查实,依法严肃处理。
　　　　(三)市规划局应根据城市总体规划,抓紧组织编制城市分区规划、控制性详细规划和重要地区城市设计规划并适时予以公布。市环保局要督促有关单位进行区域性环境影响评价,并简化已完成区域性环评的片区内符合规划功能要求的项目环评审批手续。市国土资源局要抓紧研究制定土地收购、储备、交易到项目开工全过程的具体实施程序。
　　　　(四)各有关部门要按照本规定要求,制定高效的内部运转程序,保证各环节按规定时限办结。